| 您当前的位置： 首页 |
|
近日，全球食物经济与政策研究院院长樊胜根教授和研究院成员张玉梅教授在期刊《农业经济问题》合作撰文：践行大食物观促进全民营养健康和可持续发展的战略选择。以下是文章主要内容，全文有删减（完整版请点击链接）：
一、引言
改革开放以来，我国农业发展迅速，粮食产量屡创新高，连续8年超过6.5亿吨，食物供给日益丰富，不仅解决了十四亿人吃饱饭的问题，而且显著改善了居民膳食结构。但是，由于资源有限，我国食物供给偏紧，结构性矛盾突出，难以满足居民对食物多样化和优质农产品的消费需求。近年来，国际形势复杂多变，新冠肺炎疫情席卷全球，俄乌冲突爆发，世界经济下行且持续低迷，气候变化影响加剧都给全球食物安全带来了前所未有的挑战。虽然我国食物供给受到的影响较小，但是作为人口大国，有效保障国内食物供给尤为重要，既是保障国内食物安全，也是为稳定国际市场和全球食物安全做贡献。
未来，我国保障食物安全的工作任重而道远，亟需夯实粮食安全根基，增强食物供给保障能力，提升食物系统韧性。2022年，党的二十大报告中明确提出“树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系”。大食物观理念顺应了居民日益增长对多样化食物的消费需求，有利于增进民生福祉和提高人民生活品质，为保障食物供给提供了新思路和新方案。同时，以大食物观为发展理念对于保障粮食安全、实现健康中国、推进乡村振兴、建设农业强国和全面实现社会主义现代化等具有重要意义。本文将基于目前我国食物供需面临的挑战，分析大食物观提出的背景和科学内涵，研究大食物观重塑食物供需发展格局的思路与路径，最后提出大食物观下对农业支持政策重新定位的战略思考。 二、中国食物供需面临严峻挑战 尽管我国食物供给水平得到了极大提升，居民食物消费显著改善，但仍面临居民食物消费结构不合理、水土资源紧缺和不可持续、供需结构不匹配、贸易环境变化等诸多挑战。具体表现在五个方面: 首先，居民膳食不均衡，营养过剩和微量元素不足普遍存在，膳食相关性疾病发病率增长较快。我国居民食用油和盐摄入量偏高，而全谷物、深色蔬菜、水果、奶类、鱼虾类和大豆类摄入普遍不足。根据《中国居民膳食指南》的标准来看，目前我国成年人每天人均摄入全谷物、杂豆类食物未达标准，超过80％的成年人消费严重不足。我国成年人超重肥胖率超过50％，儿童和青少年的超重肥胖问题也较为突出，部分重点人群还面临重要微量营养素缺乏。膳食相关的疾病发生率显著增加。另外，我国心脑血管疾病、癌症、慢性呼吸系统疾病、糖尿病等慢性非传染性疾病导致的死亡人数占总死亡人数的88％，是影响居民健康的主要疾病，成为制约健康、期望寿命提高的重要因素。 其次，食物生产资源紧缺和不可持续，气候变化和自然灾害频发威胁食物安全。我国水土资源非常有限且不匹配，耕地质量较低。人均耕地面积不足0.1公顷，仅为世界平均水平的1/3，水资源人均占有量2240立方米，不及世界平均水平的1/4，且南方北方水资源分配不均衡。目前，我国化肥和农药的单位面积使用量高于世界平均水平，且利用率不高。高投入高产出的农业生产方式对资源环境产生巨大影响，对可持续发展带来巨大挑战。生态环境破坏，土地退化严重。国内食物生产要求主粮数量、产量逐年增加，库存压力较大，而对绿色、有机、无公害食品的食物供给不足，价格较高，难以满足居民日益多样化的高质量食物的需求。 第三，农业食物系统的包容性有待提高。我国农业生产规模小，劳动力多而生产力水平低。农食系统小微企业规模小，就业占比高，但工资水平低。根据第四次全国经济普查对企业法人单位从业人员的统计，小微农食系统企业(农业、食品加工和餐饮)是容纳就业的重要主体。农业食品工业企业中，90％以上为中小企业，发展基础薄弱，精深加工、循环加工和高附加值加工占比低，产品低质化和同质化普遍，高品质食品有效供给不足，抗风险能力弱。疫情期间，餐饮等小微企业受到重大冲击，对农民工的收入和生活都产生负面影响。 第四，部分农产品进口量大，且高度集中，但对国际市场和全球食物供应链掌控力不足，且进口过度集中。近些年，国际局势不稳定，逆全球化思潮涌动，贸易摩擦和冲突不断加剧，新冠疫情全球蔓延，导致国际农产品贸易的风险增加。根据世界贸易组织报告，2022年的贸易限制自2009年以来首次增加，而且出口限制的增长速度超过了进口的限制。饲料粮安全问题较为突出，尤其大豆进口量一直居高不下，达1亿吨左右，约占世界贸易总量的60％和总产量的30％。玉米、高粱和大麦的进口量也增长较快。以中化集团、中粮集团为代表的涉农企业逐渐参与到全球农产品的加工、贸易和运输的产业链，但总体上，我国跨国农业企业与欧美等发达国家的跨国农业企业相比规模较小，在农产品贸易布局、农业产业链掌控和核心技术等方面都存在一定差距。目前，全球领先跨国涉农企业主要分布在欧美发达国家，在农业研发、要素投入、农业生产、农产品储加运、农产品销售等方面独占鳌头，对国际农产品市场产生重要影响。 最后，食物损失和浪费严重。食物损失和浪费发生在收获、储藏、加工和消费等各个环节。中国农业大学的调查表明，三大主粮的综合损失浪费率为20％，其中加工环节占比最大为6％，储藏、运输和销售环节损失率较低，在1％以内；但是不同产品差异也比较明显，小麦综合损失率最小，水稻综合损失率最大，因此，推算三大粮食总损失浪费量为1.2亿吨。粮食加工过程中的损耗，主要是精米白面过度加工，使得谷物籽粒表皮皮层和胚芽几乎全部去掉，蛋白质、矿物质、纤维素和维生素等含量降低，导致营养成分损失。在消费环节，食物浪费严重，据中国科学院估算，我国城市餐饮业消费者每年餐桌上造成的食物浪费(熟食)约为1700万~1800万吨。另外，食物损失和浪费对环境产生了严重负面影响。 三、大食物观的科学内涵 (一)大食物观的提出 党的二十大报告中强调“树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系”。大食物观紧密契合我国新时期国家多元发展目标，以满足人民多样化食物消费和人民美好生活为基本出发点，以营养健康食物需求为导向引导食物供给体系建设，全方位拓展食物资源。在目前国际复杂形势下，居安思危，大食物观的提出对于破解如何利用国内有限的资源养活十四亿人口提出的新思路，对未来保障食物安全具有重要的指导意义。 (二)内涵 大食物观发展理念要求满足膳食多样化和食物供应多元化，从更广阔的视角优化配置整个国土空间资源，这就必须重视整个食物系统的可持续性，处理好人与自然的关系，实现人类和地球共同健康。大食物观发展理念内容不断丰富，是应对未来食物供需挑战和保障食物安全的重大战略思路，是新形势下粮食安全观的发展。具体来说，大食物观的内涵主要包括以下方面。 首先，大食物观发展理念拓宽了食物对象、粮食安全、食物资源等边界。一是以“食物”替代“粮食”，突破了以粮为纲的传统观念。二是由粮食安全向食物安全和营养安全转变，不仅保障粮食供给，而且保障肉、蛋、奶、水产品、蔬菜和水果等各类食物的供给，提升居民营养健康的膳食质量。三是从农业生产延伸至整个食物供应链，包括生产前、生产中、生产后，包括运输、贮藏、加工、贸易、零售和消费等各个环节。其次，大食物观发展的目的是满足居民多样化食物消费需求，改善营养健康。鼓励消费者根据营养健康需求，优化调整食物消费结构，丰富食物选择种类，增加水果、蔬菜、水产品和奶类等消费，提高膳食质量和营养健康水平，实现健康中国。大食物观要求从“以产定需”向“以需定产”转变，以营养健康为消费导向引导食物生产，优化食物生产结构，保障食物有效供给。第三，大食物观提出了构建多元食物供给体系的新路径。过去主要注重耕地资源开发，出现毁林造田、围湖造田和围海造田等破坏生态环境系统的资源开发方式未来应转向开发所有资源，充分利用草原、森林和江河湖海等资源，以及植物动物微生物和设施农业等，在保护好生态环境的前提下，“靠山吃山、靠海吃海”，因地制宜，发展特色产业、木本粮油和森林食品、草原畜牧业和远洋渔业。中国幅员辽阔、地形复杂、气候多样，为农业生产多样化提供了条件，同时，农业生产的多样化也有利于生物多样化和保护环境，反过来有利于农业生产。第四，大食物观重视全产业链建设，确保食物供给的稳定性和可靠性。随着经济发展和居民生活水平的提高，农业产业链延长，运输距离延长，食物储藏和加工比例越来越高，在外就餐也越来越多，因此，影响食物供给和食物安全、营养安全的因素越来越多，需要全盘统筹考虑食物全产业链的各个环节，以及各个环节之间的衔接，提升在农资、产品、加工、物流、贸易等全产业链掌控能力，保障整个食物产业链的通畅运行。另外，保障食物安全仍然需要利用好国际国内两个市场和两种资源，缓解国内资源压力，丰富国内产品供给。第五，大食物观要求食物的消费和生产都必须具有包容性。让每个人都能够获得和负担营养健康的食物，让食物生产者(包括小农和农食企业从业人员)提高生产力水平，降低生产成本，提高附加值，使生产者从生产营养健康食物中获得足够的收益，也为消费者提供营养健康食物保障，这是共同富裕的重要组成部分。最后，大食物观与国际上的“食物安全”“食物链”“食物系统”的概念一致。大食物观关注食物多样化、全产业链，重视绿色低碳、可持续性和包容性，与联合国可持续发展目标高度一致。相比较而言，大食物观更加强调全方位开发食物资源，缓解耕地资源压力，提高森林、草原和海洋资源利用效率，丰富食物供给品类，实现资源优化配置，分散风险，提高韧性。因此，大食物观发展理念对于未来全球食物供给和需求都将产生重要影响。大食物观对于世界其他国家，尤其是资源禀赋缺乏的国家保障食物安全和实现联合国可持续发展目标都具有重要的参考借鉴意义。 (三)大食物观的供需分析框架 基于大食物观丰富的内涵，本文提出大食物观下食物供需分析框架。基于健康中国、绿色低碳和共同富裕等重大国家多元发展目标，践行大食物观发展理念，建立多样化的食物消费和多元化食物供给体系，以食物消费需求导向，引导食物供给，为食物消费提供保障。在食物消费需求方面，以营养健康为目标，同时考虑到环境，采取可持续健康膳食消费模式，注重获取食物的包容性，同时减少食物浪费。在构建多元化食物供给体系方面，以国内为主，兼顾国际。国内重视挖掘多种资源、发展设施农业和促进绿色低碳发展。国际方面重点优化贸易布局，建立可持续的全球供应链和积极参与全球治理。践行大食物观，需要重新思考未来的战略选择，为实现营养健康和可持续发展目标提供重要保障。
四、大食物观引领食物供需发展格局的路径
(一)以大食物观为引领，改善居民膳食和营养健康
针对目前居民不均衡膳食带来的健康和环境问题，以大食物观为契机，改善居民食物消费，推动国民膳食结构从“有的吃，吃得饱”向“吃得丰富，吃得平衡，吃出健康、吃出可持续”转变，推进国民营养计划和健康中国合理膳食行动。
首先，科学引导居民可持续健康膳食，优化食物消费结构，提升营养健康水平。我国各地区的资源禀赋不同，食物消费习惯存在显著差异。自1989年以来，国家卫生健康委员会已先后发布5版《中国居民膳食指南》，最新一版为2022年，用于指导居民膳食消费。但是，这些指南都仅为全国层面，缺乏分地区的膳食指南。未来，应充分考虑当地资源条件和挖掘当地食材，尊重地区传统饮食文化，依据不同人群的营养需求特点，尤其是儿童、孕妇和老年人的饮食差异，制定分区域分人群的可持续健康膳食模式，引导不同地区、不同人群居民调整食物消费结构。通过公众教育、普及健康膳食知识等方式提高居民健康素养，适当增加全谷物、水果和豆类的消费，同时减少对精制谷物和红肉的过量消费，减少食物浪费，减轻水土资源压力和减少温室气体排放。
其次，保障每个人都能获得可持续健康膳食。营养健康食物的价格通常较高，低收入人群无法负担健康膳食。从全球来看，联合国粮农组织估计，全球共有30亿人口无法支付健康膳食。因此，需要采取措施增强低收入人群对健康食物的获得性。一是通过提高营养健康和可持续食物的生产率水平，增加营养健康食物供给，降低生产成本和价格；二是给予低收入人群食物补贴，通过社会保障等措施提升对可持续健康膳食的支付能力。女性在家庭食物消费方面扮演了重要角色，给予欠发达地区妇女现金补贴以及营养教育方案培训，能够有效改善家庭饮食多样性、降低儿童营养不良发生率；三是助力小农、中小微农食系统的生产者发展，获得足够收入，增加营养健康食物的供给，降低食物价格。
最后，改变居民消费行为，减少食物损失浪费。食物浪费导致营养损失，并增加了对环境的影响。食物浪费的监测和评估非常重要，有助于人们认识到食物浪费带来的影响、关键问题和相关行动方案。未来，应进一步采取多种有效措施，通过食育等方式倡导节约食物和减少浪费意识，制止食物浪费行为。同时，通过提高包装、保鲜、储藏、加工和销售等技术和设备，减少农田到餐桌的损失浪费，提高食物利用率，节约资源。
(二)以营养健康和大资源观为导向，构建绿色可持续食物供给多元体系
践行“大食物观”发展理念，以营养健康为导向，根据居民食物消费需求确定食物供给总量，做好食物供给规划，结合当地资源禀赋，拓宽食物供给来源，优化生产结构，提升食物生产产能，促进食物生产向绿色低碳转型，构建营养、高效、可持续、韧性的多元食物供给体系，保障食物供给。未来，应重点加强四个方面的工作。
第一，拓展食物资源。针对水土资源有限的现实条件，食物供给资源从耕地拓展到向森林、江河湖海、生物资源要食物。森林、草原和海洋的生物种类多元，本身蕴藏着丰富的食物资源，但过去重视程度低，开发利用较少，未来需要加大开发利用这些资源，作为食物供给的重要来源和补充，共同保障食物供给。其中，经济林产品中的食物丰富且发展迅速。另外，未来以粮改饲、优质高产苜蓿基地建设等支持政策为抓手，大力发展全株青贮玉米、苜蓿、燕麦草、黑麦草等优质饲草生产，开发利用杂交构树、饲料桑等区域特色饲草资源，加快建设现代饲草生产、加工、流通体系，提出优质饲草自给率达到80％以上、全株青贮玉米收储量5000万吨以上(折干草重)、优质苜蓿产量500万吨以上，以及饲草总产值达到2000亿元等发展目标。
第二，发展设施农业，突破资源限制。设施农业是各种技术的集成应用，利用光温资源，创造作物生长环境，可以有效地利用耕地资源，而且能够在戈壁、荒漠、滩涂、盐碱地等种植作物。设施农业是农业现代化发展的重要标志。设施农业集约化程度高，高产高效。但是，当前，我国设施农业发展大而不强，难以适应大食物观发展要求。未来，应将设施农业作为重要食物来源，根据资源禀赋、生态条件和产业基础，做好设施农业的科学发展规划，引导资金、技术和人才，提高科技水平，开发专用设备，突破资源限制，优化设施农业布局，提升综合生产能力，满足居民食物消费需求。
第三，开发未来食物潜力。虽然替代蛋白的营养价值，以及是否能够替代动物性食物等问题仍有待研究，但替代蛋白是应对气候变化、环境退化和实现可持续发展的重要方向。植物基肉可以降低肉类过度消费带来的健康风险，而且能减少温室气体排放，比传统肉类减少30％~90％。近些年，植物基引领的替代肉产业发展很快，未来市场潜力大。未来，应以大食物观为引领，加强替代蛋白等未来食物的研发和推广应用，积极挖掘未来食物潜力。首先，增加替代蛋白产业的投资和技术创新，解决目前的技术和成本问题，开发多样化品类，充分满足消费者对口味口感的需求。其次，加强政府监管，制定产品标准，保障替代蛋白产品质量，对于推动产业发展至关重要。最后，加大公众宣传力度，让更多的消费者科学选择消费替代蛋白产品。
第四，向绿色低碳生产方式转型。目前过于集约化的农业生产方式是不可持续的，未来食物供给体系必须向绿色转型，兼顾长远利益。2021年，《“十四五”全国农业绿色发展规划》明确提出，到2025年资源利用水平明显提高、产地环境质量明显好转、农业生态系统明显改善、绿色产品供给明显增加、减排固碳能力明显增强五个发展目标。未来，应采用绿色低碳生产方式，减少对环境的污染，同时保护生态资源，让耕地、草原、森林、江河湖海休养生息，为居民持续提供优质和富有营养的食物。农业生产的多样性有助于保护生物多样性和生态环境，良好的自然生态环境可以增强食物供给体系的可持续性和韧性，以提升应对各种风险挑战的能力。
(三)以开放共享理念，共促中国和全球食物安全
由于国内资源有限，我国农产品产量仍难以完全满足居民的食物消费需求增长，需要通过进口农产品来满足国内居民日益增长的食物消费需求。进口农产品不仅丰富了居民的食物消费需求，而且节约了水土资源。未来，我国应以开放共享理念，推动农业高水平开放，利用好国际市场资源，建立稳定的多元化国际食物供应链，加强国际投资和技术合作，积极参与全球食物安全治理，应对全球气候变化等共同挑战，共同促进我国和全球食物安全。
首先，保持适度进口，优化贸易布局，分散贸易风险。本文对比了2021年世界农产品出口总量和我国的食物需求量，我国大部分食物需求超过了世界出口总量，仅有小麦、其他谷物、大豆、食用植物油、食糖、牛肉和奶类等少部分产品的出口量高于国内需求。因此，面对百年未有之大变局和新冠肺炎疫情、国际贸易摩擦不断、全球贸易保护主义盛行、农产品贸易风险不断加大的情况下，我国食物必须保障一定的自给率。未来，需要制定农产品进口多元化战略，做好农产品进口规划，优化农产品贸易布局，加强与贸易伙伴国的国际合作，运用好全球农业贸易规则，建立稳定的合作共赢贸易关系。
其次，加快培育壮大我国跨国农业企业，完善国际食物供应链建设，提升国际供给保障能力。我国以中化集团、中粮集团为代表的涉农企业逐渐参与到全球农产品的加工、贸易和运输的产业链。未来，应支持跨国涉农企业构建稳定的国际供应链，增强对外投资和海外谋粮的能力。
最后，积极参与全球食物安全治理，共同应对全球挑战和促进全球粮食安全。为实现联合国2030年目标，需要全球层面提高生产力，尤其需要提高中等收入和低收入国家的生产力水平和农产品供给能力。因此，通过全球多边和双边合作机制，加强与“一带一路”国家、发展中国家等地区的双边农业合作。提高食物生产能力，加强食物系统防灾减灾和应对突发事件的全球和地区层面合作，共同应对气候变化和极端灾害等挑战，同时，提升我国在全球农业治理中的话语权，增强我国农业国际影响力。
五、大食物观下农业支持政策的战略选择
自2004年以来，我国政府出台了一系列农业支持政策，支持力度明显加大，结构逐步优化，形成了较为完善的农业支持政策体系，为保障了粮食安全和促进了农民增收、消除贫困发挥了重要作用。大食物观发展理念聚焦大食物、大资源，范围远远超过了传统的主粮和耕地，对未来农业发展提出更高的要求，既要满足居民对营养健康食物的需求，又要实现可持续发展，更具包容性和韧性。但是，我国农业支持政策在资源环境方面投入不足，农业绿色发展方面的支出小于5％，对促进营养健康食物的支持更少。未来，需要扩大食物支持政策的范围，加大支持力度和优化支持结构，助力实现营养健康和可持续发展，为践行大食物观保驾护航。
首先，前置需求侧管理政策，引领供给侧改革。大食物观的最终目的是满足居民食物消费需求和提升营养健康水平，因此，应由过去单一的供给侧管理向需求侧管理拓展，加强消费者营养干预，并按照消费者需要，做好食物供给规划，避免供需错位和结构性失衡，提高有效供给。一是科学制定不同区域全人群、全生命周期的可持续健康膳食指南。二是加强食育教育，全面普及营养健康膳食知识。三是加强重点人群和重点场所的营养干预。四是鼓励绿色消费，反对浪费食物。
第二，扩大农业政策支持的范围。一是扩大农业支持政策的食物种类范围。二是支持多种食物资源的开发利用。三是将农业支持政策从农业生产延伸至整个食物供应链。
第三，优化农业政策支持方向。根据大食物观发展要求，将农业支持政策重点用于支持营养健康、可持续发展、韧性和包容性发展。一是增加对营养健康的政策支持，优化膳食结构。二是增强可持续发展的支持力度，推动食物供给向绿色低碳转型。三是完善食物供应链风险管理政策，提升食物供给韧性。四是多措并举，提高食物生产和消费的包容性。
第四，加强科技投入，全面提升科技支撑能力。一是扩大科研经费规模。二是优化科技重点领域。三是鼓励私人投资农业科技和推广。四是加强跨学科交叉科研人员的培育。未来应该加强科研人才队伍的培养，为科学研究储备力量。五是加强农业科技成果转化和应用。
第五，创新大协同管理机制。大食物观涉及的管理部门和行业多，推进制度化和有效的“跨界”合作是共同促进营养健康和可持续发展的重要保障。一是需要建立跨部门的协同合作机制。二是充分发挥市场机制优化资源配置的作用。
最后，实行高水平开放政策，促进贸易、投资和技术国际合作。一是推进关税与贸易便利化改革，促进农产品贸易。二是完善农业对外合作服务政策体系，支持农业企业开展跨国经营。三是深度参与国际规则的制定，加强国家和多边及区域合作机制建设。